國企改革的政治周期

　　中國的改革是以提振全要素生產(chǎn)率為目標(biāo)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，企業(yè)效率是經(jīng)濟(jì)效率的核心，因此，國企改革是供給側(cè)改革的重心。國企改革的本質(zhì)是體制機(jī)制改革，這意味著政治因素具有主導(dǎo)性力量。中國的國企改革周期，呈現(xiàn)出與政治周期高度的同步性，十年一輪，每一輪以十年為期，前三到四年為頂層設(shè)計階段，后六到七年為貫徹執(zhí)行階段。以1983、1993、2003和2013為大致分界點(diǎn)，中國國企改革已成功完成三輪，正在進(jìn)行第四輪。四輪改革核心分別是政企分開、產(chǎn)權(quán)改革、國資管理和義利重塑。

　　義務(wù)和利益的匹配機(jī)制重塑，是一個涉及簡政放權(quán)和激勵相容的敏感方向。正因?yàn)槊舾杏种匾?，所以，改革的方向必須堅定，改革的方式則必須務(wù)實(shí)。事實(shí)上，務(wù)實(shí)是本輪國企改革的核心風(fēng)格，勢必會在改革全盤中都有體現(xiàn)。以2016年3月兩會為模糊分界線，伴隨著“1+N”的陸續(xù)出臺，本輪國企改革正從頂層設(shè)計階段過渡到關(guān)鍵的貫徹執(zhí)行階段。

　　頂層設(shè)計解決的是改什么的問題。圍繞利益這個核心關(guān)鍵詞，改革內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)了務(wù)實(shí)風(fēng)格：依托分類改革、管資本、混合所有制和國企黨建等重點(diǎn)，形成“黨盯住國家利益——職業(yè)經(jīng)理層盯住商業(yè)利益——國有資本投資經(jīng)營公司盯住股東利益”的利益協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三種力量的相互制衡，保障國家利益、商業(yè)利益和人民利益的共同優(yōu)化。

　　而接下來，貫徹執(zhí)行階段的核心任務(wù)，在于找到一條可行、高效的執(zhí)行路線，以解答本輪國企改革怎么改的核心問題。首先，該路線必須明確改革的形式。改革形式應(yīng)當(dāng)平衡收益與成本，使改革收益滿足中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，進(jìn)而使改革成本適應(yīng)當(dāng)前社會的承受能力。其次，該路線必須明確執(zhí)行的主體。執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)兼?zhèn)鋭恿εc能力，使本輪改革落實(shí)有后勁、有深度、有成果。最后，該路線必須符合中國國企改革的理論與經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)當(dāng)前中國國情與國際環(huán)境，從而降低執(zhí)行難度、擴(kuò)大落實(shí)效果。

“試點(diǎn)+地方”模式逐步成形

　　根據(jù)筆者的觀察，目前，在一系列改革新政的驅(qū)動下，本輪國企改革的執(zhí)行路線不斷清晰，“試點(diǎn)+地方”模式正逐步成形：

　　一方面，改革試點(diǎn)全面升級。2016年2月，國企“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”落實(shí)計劃公布，并將作為今年深化改革的重點(diǎn)任務(wù)加以推進(jìn)，標(biāo)志著改革試點(diǎn)的全面升級。本次“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”的內(nèi)容包括：落實(shí)董事會職權(quán)試點(diǎn)、市場化選聘經(jīng)營管理者試點(diǎn)、推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)、企業(yè)薪酬分配差異化改革試點(diǎn)、國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)、中央企業(yè)兼并重組試點(diǎn)、部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)、混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)、國有企業(yè)信息公開工作試點(diǎn)、剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題試點(diǎn)。相比于2014年央企“四項(xiàng)改革試點(diǎn)”，本次試點(diǎn)不僅內(nèi)容更為豐富，改革深度也實(shí)現(xiàn)大幅突破。以混合所有制改革為例，本次試點(diǎn)將深入部分重要領(lǐng)域，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等壟斷行業(yè)推進(jìn)混改。對于歷史上屢遇困難、多次反復(fù)的混合所有制企業(yè)員工持股改革，本次試點(diǎn)也將迎難而上，再度進(jìn)行探索和完善。

　　另一方面，地方改革自主權(quán)持續(xù)增強(qiáng)。2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議指出：中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進(jìn)行差別化探索；基層改革創(chuàng)新，既鼓勵創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍。今年兩會期間，政府工作報告也首次提出“賦予地方更多國有企業(yè)改革自主權(quán)”。目前，地方政府的主體作用已初步顯現(xiàn)。2016年初，共有24個省、市、自治區(qū)在政府工作報告中對地方國企改革進(jìn)行了明確部署。近期，上海、廣東、山東、江西、四川、重慶等地區(qū)的國企改革細(xì)化方案和試點(diǎn)計劃相繼出臺，為改革落地提供了詳細(xì)的實(shí)施措施。

“試點(diǎn)+地方”模式是務(wù)實(shí)的執(zhí)行路線

　　原因體現(xiàn)在兩個方面：一方面，“試點(diǎn)+地方”模式是可行的。所謂可行，就是能夠協(xié)調(diào)改革的成本和收益，改革收益需要達(dá)到預(yù)期，改革成本則不能觸及底線。從理論來看，“先試點(diǎn)，后推廣”的改革形式從三個方面滿足了這一要求。第一，試錯成本低。由于試點(diǎn)的規(guī)模小、范圍窄，試錯成本可控，避免了激進(jìn)式、全局化改革帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險或嚴(yán)重社會問題。第二，改革步伐大。由于成本可控，試點(diǎn)中更易于放開改革步伐，擺脫理論或傳統(tǒng)的桎梏，在實(shí)踐中直接形成制度創(chuàng)新。并且，同一批次的多個試點(diǎn)間會進(jìn)行競爭性的制度創(chuàng)新，加速改革方案的成熟。第三，推廣過程平穩(wěn)。試點(diǎn)的成功能夠有效地凝聚改革共識，減少思想分歧和改革阻力。同時，試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)提供了詳細(xì)完整的操作方案，易于新制度的大范圍移植。從歷史來看，“先試點(diǎn)，后推廣”始終是中國國企改革的基本形式。利稅改革、承包經(jīng)營責(zé)任制、股份制改革等重大制度創(chuàng)新都在試點(diǎn)中產(chǎn)生和完善，再通過政策文件向全國推廣。改革試點(diǎn)及推廣期間，中國經(jīng)濟(jì)總體保持平穩(wěn)增長，未出現(xiàn)“休克療法”式的劇烈震蕩。

　　由于當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)進(jìn)入雙重“新常態(tài)”，本輪國企改革對于改革成本格外敏感。從國內(nèi)來看，中國經(jīng)濟(jì)遭遇“三期疊加”，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革尚在攻堅元年，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，“穩(wěn)增長”正面臨巨大挑戰(zhàn)。重壓之下，雖然2016年全國一般公共預(yù)算收入增幅回落，但財政赤字率目標(biāo)從去年的2.3%躍升至3.0%。在赤字壓力上升的背景下，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)對于改革成本的承受能力相對有限。從國際來看，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)依然呈現(xiàn)弱復(fù)蘇勢態(tài)，潛在經(jīng)濟(jì)增長中樞持續(xù)下降，并伴隨著嚴(yán)重的多元化退潮與全球化退潮。特別是2015年四季度以來，全球經(jīng)濟(jì)不確定性高漲，與地緣政治風(fēng)險相互疊加，各國間博弈日趨激烈。

　　因此，當(dāng)前改革的外部干擾因素和潛在風(fēng)險正在不斷增強(qiáng)，更需穩(wěn)中求進(jìn)?；趪鴥?nèi)外復(fù)雜形勢，激進(jìn)式、全局化改革無異于主動暴露軟肋，可能引發(fā)難以承受的改革成本與風(fēng)險。相比之下，“先試點(diǎn)，后推廣”能夠有效控制成本和風(fēng)險，遵循了中國改革“蹄疾步穩(wěn)”的一貫風(fēng)格，是當(dāng)前改革形式的較優(yōu)選擇。

　　另一方面，“試點(diǎn)+地方”模式具有高效的執(zhí)行主體。中國國企改革的理論與實(shí)踐均表明，地方政府兼具改革的動力與能力，能夠在改革第一線發(fā)揮強(qiáng)勁的推動作用：第一，地方政府是最前沿的制度供給者。借由地方政府的力量和智慧，頂層制度設(shè)計才能適用于中國復(fù)雜而多樣的基層環(huán)境，并最終以各種具體形式提供給微觀主體。第二，地方政府是最前沿的制度需求反饋者。地方政府與地方國有企業(yè)和民營企業(yè)都存在長期合作博弈，對微觀主體的制度需求最為敏感。在改革中，地方政府能夠代表微觀主體的合理訴求，與上級政府進(jìn)行有效協(xié)商，從而為微觀主體爭取正當(dāng)?shù)母母锟臻g和政策資源。第三，地方政府在改革中還直接承擔(dān)著制度創(chuàng)新的重任。在頂層設(shè)計未能覆蓋的領(lǐng)域，地方政府的自主創(chuàng)新往往能夠提供新的思路。其中成功的部分會為中央所采納推廣，進(jìn)而惠及全國。

　　在中國國企改革的歷史上，第二點(diǎn)和第三點(diǎn)相互結(jié)合，常常“自下而上”地攻克改革難點(diǎn)。例如，1981年春，山東省率先在所屬國有企業(yè)推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，其后在全國得以推廣；至1982年底，全國已有80%的全民所有制企業(yè)和35%的商業(yè)企業(yè)實(shí)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。

　　由于本輪國企改革的特殊性，發(fā)揮地方政府的主體作用顯得尤為關(guān)鍵。與之前的國企改革相比，本輪國企改革呈現(xiàn)兩大新特征。首先，本輪國企改革是高度市場化條件下的改革。隨著近年來市場機(jī)制的大幅完善，微觀主體力量崛起，在本輪改革中擁有空前的話語權(quán)和議價權(quán)。在混合所有制改革等諸多領(lǐng)域，地方政府必須直面微觀主體的制度需求，并與其展開復(fù)雜的改革博弈。因此，只有及時下放事權(quán)，使地方的改革權(quán)力和改革任務(wù)相匹配，才能提高地方政府在博弈中的能力和效率。其次，本輪國企改革是一次全面深化的改革。本輪國企改革的挑戰(zhàn)不僅在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)本身，還將直接觸及就業(yè)、民生和諸多歷史遺留問題。部分地區(qū)將存在較高的局部風(fēng)險。地方政府能否妥善處理問題、兜底風(fēng)險，能否兼顧經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，將直接影響該地區(qū)國企改革的節(jié)奏和程度。因此，必須重視地方政府的主體作用，給予地方政府充分的政策空間和適度的財政支持。

　　筆者認(rèn)為，本輪中國國企改革的關(guān)鍵屬性是務(wù)實(shí)，這是確保改革有序推進(jìn)的前提。目前，本輪國企改革正從頂層設(shè)計階段過渡到貫徹執(zhí)行階段，雖然改革進(jìn)程顯得有些不溫不火，但無論“1+N”的頂層設(shè)計，還是“試點(diǎn)+地方”的執(zhí)行模式，都是基于中國國情的務(wù)實(shí)選擇。中國國企改革，目標(biāo)是理性的，過程是漸進(jìn)的，雖然短期成果顯現(xiàn)有限，但筆者對中長期前景依舊保有期待。